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„Palästina“: Die Vertretung eines Staates, den es nicht gibt

Vertretung des nicht existierenden „Staates Palästina“ in Wien. (Foto: Autor)
Vertretung des nicht existierenden „Staates Palästina“ in Wien. (Foto: Autor)

Österreich hat „Palästina“ nicht als Staat anerkannt. Wie kann es dann in Wien eine „Vertretung des Staates Palästina“ geben?

Die Palästinensischen Autonomiebehörde ist sauer auf Österreich. Grund dafür ist eine Stellungnahme, die von der Rechtsabteilung des österreichischen Außenministeriums Mitte März beim Internationalen Strafgerichtshof in Den Haag eingebracht wurde. Die Republik stellte darin grob gesagt die Jurisdiktion des IStGH über „Palästina“ infrage, weil dieses nicht als souveräner Staat anerkannt sei. Obwohl einige andere Staaten, darunter Deutschland, in dieser Frage gegenüber dem Gerichtshof noch viel klarere Worte gefunden haben, betrachtet die PA die österreichische Stellungnahme als unfreundlichen Akt und zitierte daher die österreichische Vertreterin in Ramallah herbei, um ihr diplomatisch den Kopf zu waschen.

Hintergrund

2015 ist die PA dem IStGH mit dem erklärten Ziel beizutreten, Israel dort wegen angeblicher Kriegsverbrechen auf die Anklagebank zu zerren. Nicht erst seit damals ist umstritten, ob der Gerichtshof überhaupt Jurisdiktion über „Palästina“ haben kann.

Denn laut dem Römischen Statut, auf dem der IStGH beruht, erstreckt sich seine Zuständigkeit in aller Regel nur auf Vertragsstaaten. Israel gehört nicht dazu: Es hat den Vertrag zwar ursprünglich unterzeichnet, diese Unterschrift sodann aber wieder zurückgezogen – in der Vorausahnung, dass sich der IStGH nur zu einer weiteren der ohnehin bereits zahlreichen internationalen Einrichtungen mit deutlich anti-israelischer Schlagseite entwickeln wird.

Und bei „Palästina“ ist fraglich, ob es überhaupt das wesentliche Kriterium erfüllt, als Vertragsstaat gelten zu können. Denn laut dem Römischen Statut kann der IStGH nur über Fälle urteilen, die sich „im Hoheitsgebiet eines (…) Vertragsstaats“ zugetragen haben. Ist die Entität namens „Palästina“ nach internationalem Recht überhaupt ein Staat mit einem entsprechenden Hoheitsgebiet?

Die Anklägerin des IStGH, Fatou Bensouda, ist jedenfalls dieser Ansicht und will darauf aufbauend eine Untersuchung über angebliche israelische Kriegsverbrechen in „Palästina“ vorantreiben. Aber laut Statut ist der Gerichtshof verpflichtet, sich zuerst zu vergewissern, ob er wirklich über die nötige Jurisdiktion verfügt. Daher hat Bensouda sogenannte „Freunde des Gerichts“ und andere Akteure um Stellungnahmen zu dieser Frage gebeten. Deutschland und Österreich gehören zu den Staaten, die der Aufforderung Bensoudas Folge geleistet haben.

Die österreichische Stellungnahme

Analysiert man das Schriftstück, das von der Rechtsabteilung des österreichischen Außenministeriums verfasst wurde, muss man sich wundern, warum die PA ausgerechnet auf die österreichische Haltung mit diplomatischer Verstimmung reagiert. Denn unter den vorgelegten Stellungnahmen fiel die österreichische aus Sicht der Palästinenser noch vergleichsweise harmlos aus – vermutlich war hier weniger die Substanz der Aussagen ausschlaggebend als vielmehr die Überraschung darüber, dass sich Österreich nicht, wie seit der Regierungszeit von Bruno Kreisky leider üblich, quasi selbstverständlich auf die palästinensische Seite schlug.

Der Kern der österreichischen Stellungnahme lautet, dass der Umstand, dass „Palästina“ dem Römischen Statut beigetreten ist, noch „nicht automatisch bedeutet, dass die beitretende Entität ein souveräner Staat geworden ist und dem IStGH (…) hinsichtlich des Territoriums, der Sache, der Personen und der Zeit Jurisdiktion zukommt“.

Der Beitritt zum IStGH „impliziert nicht, dass Palästina dadurch automatisch von Österreich und allen anderen Vertragsstaaten des Statuts als souveräner Staat anerkannt wird, der alle Kriterien von Staatlichkeit nach internationalem Recht erfüllt.“ Österreich habe nicht gegen den Beitritt „Palästinas“ zum IStGH und zu anderen internationalen Organisationen opponiert, aber das „darf nicht als Anerkennung Palästinas als souveräner Staat durch Österreich interpretiert werden.“ Nach internationalem Recht gebe es drei „klassische Kriterien von Staatlichkeit“: „1) ein definiertes Territorium, 2) eine ständige Bevölkerung und 3) eine unabhängige und effektive Regierung“.

Unabhängig von der Frage, ob die Frage der Staatlichkeit einer Entität von deren Anerkennung durch andere Staaten abhänge, oder eine solche nur einen „deklaratorischen Akt“ darstelle, wolle die Republik Österreich unterstreichen, dass sie „Palästina nicht als souveränen Staat anerkannt hat und keine diplomatischen Beziehungen zu Palästina auf bilateraler Ebene unterhält“. Eine Anerkennung durch Österreich sei vom Erreichen einer Zweistaatenlösung abhängig.

Für die zentrale Frage nach der Jurisdiktion des IStGH über „Palästina“ müsse die Frage beantwortet werden, welche rechtlichen Folgen sich daraus ergeben, dass ein Vertragsstaat zu keinem Zeitpunkt strafrechtliche Jurisdiktion über ein Territorium gehabt habe, bevor dieses von ein einem anderen Staat besetzt worden sei.

Nun kann man annehmen, dass Österreich die Jurisdiktion des IStGH als nicht gegeben sieht, weil die fraglichen Gebiete, bevor sie unter israelische Kontrolle gelangt sind, illegal von Jordanien annektiert bzw. von Ägypten besetzt waren und niemals unter palästinensische Jurisdiktion standen. In der Stellungnahme wird die Frage aber nur aufgeworfen, ohne sie zu beantworten.

Abschließend betont Österreich, dass es volles Vertrauen in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit des Gerichts bei der Umsetzung des Römischen Statuts habe. Soll heißen: Letztlich wird die Republik die Entscheidung des IStGH unterstützen, wie immer sie auch ausfallen mag. Praktisch ist das kaum mehr als ein mit nachdenklicher Miene ausgestellter Blankoscheck für das Gericht, Israel auf die Anklagebank zu zerren – weshalb die Verärgerung der PA über die österreichische Haltung von der Substanz her reichlich deplatziert wirkt.

Deutschland kann anders

Dass es auch anders geht als dieses vielleicht typisch österreichische Herumlavieren, hat Deutschland mit seiner dem IStGH vorgelegten Stellungnahme unter Beweis gestellt.

Gemäß Artikel 12 des Römischen Statuts, so beginnt das deutsche Schreiben, könne der IStGH nur Jurisdiktion ausüben, die von einem Staat an ihn delegiert wurde; das sei die Grundlage für einen effektiven und international anerkannten Internationalen Strafgerichtshof. Ohne sich mit Geplänkel aufzuhalten, kommt die Stellungnahme sofort zum Kern der Sache: „Deutschland legt mit diesen Bemerkungen seine weithin bekannte Position dar, die in verschiedenen internationalen Foren wiederholt zum Ausdruck gebracht worden ist (…), dass den palästinensischen Gebieten momentan Staatlichkeit abgeht und der Gerichtshof deswegen in diesem spezifischen Fall keine Jurisdiktion hat.“

Wie Österreich bekennt sich auch Deutschland zu einer zu verhandelnden Zweistaatenlösung, in der u.a. territoriale Grenzen festgelegt werden müssten, die der PA erst volle Jurisdiktion ermöglichten. Aber die Bundesrepublik schließt daran gleich eine Warnung an Den Haag an: „Es stünde dem Gerichtshof schlecht zu Gesicht, diese Fragen zu entscheiden, und es sollte vermeiden, sich in einen höchst kontroversiellen Disput über Staatlichkeit und Grenzen hineinziehen zu lassen.“

Sehr viel ausführlicher als das österreichische Außenministerium legt Deutschland dar, dass weder die Aufwertung zu einem „Nichtmitgliedstaat mit Beobachterstatus“ bei den Vereinten, noch der Beitritt zum Römischen Statut aus „Palästina“ einen Staat machten. Die PA, die im Zuge des Oslo-Friedensprozess entstanden ist, übe nur eine Selbstverwaltung über Teile des Gazastreifens und des Westjordanlandes aus, aus der heraus die politischen und ökonomischen Strukturen für einen zukünftigen palästinensischen Staat entstehen könnten.

Zentrale Fragen, darunter so wichtige wie die Grenzen des Landes, der Status von Jerusalem und andere, seien Gegenstand von Verhandlungen über den letztendlichen Status „Palästinas“. Bis dahin habe die PA nicht volle Jurisdiktion über die Gebiete – und könne diese daher auch nicht an den IStGH delegieren. Gegenteilige Annahmen von Anklägerin Bensouda seien „höchst problematisch“. Jede vom IStGH eingeleitete Untersuchung müsse auf einer „soliden juristischen Basis“ stehen – und Deutschland sei der Ansicht, dass ein solche Grundlage in diesem Fall fehle.

Wo die Österreicher also Fragen aufwarfen, die mögliche Antworten höchstens implizierten, machte Deutschland das, worum es bei der ganzen Sache ging: Es beantwortete die Frage, ob der IStGH über die nötige Jurisdiktion verfügt, um Untersuchungen über angebliche Kriegsverbrechen in „Palästina“ einzuleiten. Und die Bundesrepublik antwortete, wie auch andere Staaten, die sich dazu geäußert haben, mit einem klaren und eindeutigen Nein.

Das hinderte die Anklägerin freilich nicht daran, sich über diese wahrlich grundsätzlichen Einwände hinwegzusetzen und am 30. April zu erklären, dass für sie eine „zufriedenstellende Grundlage gegeben ist, um eine Untersuchung der Situation in Palästina“ einzuleiten.

Damit bestätigte sich, was ein Vertreter der PA zuvor bereits gegenüber einer jordanischen Zeitung freimütig bekundet hatte: dass der ganze Vorgang der Einholung von Stellungnahmen über die Frage der Jurisdiktion eine Farce war, die dem Zweck diente, einer längst getroffenen Entscheidung den Anschein von Legitimität zu verpassen und das öffentliche Image des IStGH nicht zu beschädigen.

Und der „Staat Palästina“?

Kommen wir zurück zur aktuellen Verstimmung zwischen der PA und Österreich. Darauf angesprochen, stellte das Außenministerium einem Bericht des Kurier zufolge klar, „dass es ‚rein völkerrechtlich gesehen‘ diplomatische Beziehungen nur zwischen Staaten geben kann – und Österreich hat Palästina eben nicht bilateral als Staat anerkannt.“ Deshalb gebe es in Ramallah zwar ein österreichisches Vertretungsbüro, aber keine reguläre Botschaft. Umgekehrt sei der Vertretung der PLO in Österreich nur eingeräumt worden, die Bezeichnung „Vertretung von Palästina“ zu führen.

Wirft man einen Blick auf das Schild, das diese Niederlassung in Wien ausweist (s.o.), so ist dort in der Tat nicht von einer Botschaft, sondern von einer Vertretung die Rede – allerdings soll es die „des Staates Palästina“ sein.

Man fragt sich unweigerlich: Warum kann eine Entität, die von der Republik Österreich nicht als Staat anerkannt ist und zu der keine bilateralen diplomatischen Beziehungen bestehen, mitten in Wien als „Staat Palästina“ auftreten?

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