Von Alex Feuerherdt
Der Friedensplan für den Nahen Osten, den die amerikanische Regierung seit rund eineinhalb Jahren schmiedet, ist noch nicht veröffentlicht worden. Doch unlängst sickerte etwas durch, das zu ihm gehören dürfte: Jared Kushner, der Nahost-Sonderbeauftragte von US-Präsident Donald Trump, hat offenbar vor, ein Ende des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen für die Palästinenser (UNRWA) herbeizuführen. Das geht jedenfalls aus regierungsinternen E-Mails hervor, die der renommierten amerikanischen Zeitschrift Foreign Policy vorliegen. „Wir müssen einen ehrlichen und ernsthaften Versuch unternehmen, die UNRWA loszuwerden“, schrieb Kushner demnach. Und weiter: „Die UNRWA perpetuiert den Status quo, sie ist korrupt und ineffizient und trägt zum Friedensprozess nichts bei.“ Das Ziel könne nicht darin bestehen, „die Dinge, so wie sie jetzt sind, zu stabilisieren“. Manchmal müsse man „strategisch vorgehen und das Risiko eingehen, etwas zu zerstören, um sein Ziel zu erreichen“.
Das war im Januar dieses Jahres. Im Juni drängte Kushner bei seinen Gesprächen mit jordanischen Regierungsvertretern darauf, den Flüchtlingsstatus der mehr als zwei Millionen in Jordanien registrierten Palästinenser zu annullieren, damit die UNRWA dort überflüssig wird. So berichteten es jedenfalls palästinensische Politikerinnen und Politiker wie Hanan Ashrawi, die dem Vorstand der PLO angehört. „Die Ansiedlung müsse in den Gastländern erfolgen und deren Regierungen könnten die Tätigkeit der UNRWA übernehmen“, sagte Kushner demnach. Trumps Regierung wolle, dass die reichen Golfstaaten die Kosten übernehmen, die Jordanien dadurch entstünden.
Kushners Vorpreschen ist keine Überraschung, sondern folgerichtig. Im Januar hatten die USA ihre Zahlungen an das Palästinenserhilfswerk deutlich gekürzt und zudem angekündigt, weitere Zuwendungen an die Palästinenser zurückzuhalten, sollten diese bei ihrer Weigerung bleiben, an Friedensverhandlungen teilzunehmen. Mit 364 Millionen Dollar waren die USA im Jahr 2017 der größte Geldgeber der UNRWA, gefolgt von der Europäischen Union mit 143 Millionen Dollar. Die ausbleibenden finanziellen Mittel aus Washington haben die UNRWA finanziell in die Bredouille gebracht. Zwar sind ihrem Sprecher Chris Gunness zufolge andere Länder in die Bresche gesprungen, etwa Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate, Großbritannien, Belgien, Dänemark und Irland; dennoch fehlten weiterhin 217 Millionen US-Dollar. Die UNRWA verfügt normalerweise über ein Budget von rund 1,2 Milliarden US-Dollar.
Der eklatante Unterschied zwischen UNRWA und UNHCR
Um den drastischen amerikanischen Schritt verstehen und einordnen zu können, muss man die Verfasstheit sowie die Geschichte und Gegenwart dieser Einrichtung kennen. Bereits ihre schiere Existenz ist in vielerlei Hinsicht ungewöhnlich. Denn die als „palästinensische Flüchtlinge“ geltende Personengruppe genießt innerhalb der UNO eine Sonderstellung: Während alle anderen Flüchtlinge auf dieser Welt in den Zuständigkeitsbereich des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) fallen, haben die palästinensischen Araber seit dem Frühjahr 1950 ihr eigenes Flüchtlingshilfswerk. Dazu kam es, weil die arabischen Staaten – vor allem Saudi-Arabien, der Libanon und Ägypten – sich weigerten, die Genfer Flüchtlingskonvention des UNHCR zu ratifizieren. Sie fürchteten, dass die arabisch-palästinensischen Flüchtlinge marginalisiert werden, wenn man sie zu allen anderen Flüchtlingen auf der Welt zählt und der Zuständigkeit des UNHCR überlässt. Schließlich sei ihr Leid, anders als das der anderen Flüchtlinge, direkt von den Vereinten Nationen verursacht worden, nämlich durch den Teilungsbeschluss für Palästina der UN-Generalversammlung vom November 1947.
Deshalb bestanden sie auf der Gründung eines eigenen Hilfswerks für die arabisch-palästinensischen Flüchtlinge. Schon am Beginn der UNWRA stand somit nicht weniger als eine Geschichtsklitterung: Nicht der arabische Krieg gegen Israel soll die Ursache des palästinensischen Flüchtlingsproblems gewesen sein, sondern der UN-Teilungsbeschluss. Die arabischen Staaten schoben die Schuld am Flüchtlingselend, das sie selbst hervorgerufen hatten, einfach auf die Vereinten Nationen. Hinzu kam: Die arabischen Staaten hatten zwar ein Interesse an externer Hilfe für diese Flüchtlinge, die in ihre Länder kamen. Aber sie lehnten ihre dauerhafte Aufnahme und Integration ab; die einzige Lösungsmöglichkeit, die für sie infrage kam, war die Rückkehr dieser Menschen – auf das Territorium, das nun zu Israel gehörte. Schließlich hätte eine Integration, gar eine Einbürgerung der Flüchtlinge deren Rückkehr obsolet gemacht sowie ihren Verzicht darauf und damit auch die Anerkennung Israels bedeutet.
Zu Beginn sah es die UNRWA als ihre hauptsächliche Aufgabe an, den Flüchtlingen bei der Integration zu helfen und die Wirtschaft in den Aufnahmeländern zu stärken. Da die arabischen Staaten und auch die Mehrheit der Flüchtlinge selbst das aber entschieden ablehnten und ein unverhandelbares Rückkehrrecht propagierten, entwickelte sich die Einrichtung stattdessen zu einer Art Wohlfahrtsorganisation, die in großem Umfang mit Versorgungsleistungen in den Bereichen Bildung, Gesundheit und Sozialfürsorge aufwartete. Die Abhängigkeit der Flüchtlinge von ihr wurde so mit der Zeit immer größer. Der Unterschied zwischen der UNRWA und dem UNHCR ist eklatant: Während der UNHCR seine Aufgabe darin sieht, die Probleme seiner Flüchtlinge zu bewältigen, besteht die Politik der UNRWA darin, die Probleme ihrer Flüchtlinge zu verfestigen.
Eine palästinensische „Rückkehr“ wird es nicht geben
Das Palästinenserhilfswerk hat, wie es selbst sagt, „kein Mandat, um dauerhafte Lösungen für die palästinensischen Flüchtlinge zu finden“ – außer ihrer Rückkehr. Dabei hat die Flüchtlingsdefinition der UNRWA dafür gesorgt, dass die Zahl der Palästinenser, die beim Hilfswerk registriert sind, im Laufe der Jahre und Jahrzehnte stark gewachsen ist. Denn nach dieser Definition ist ein palästinensischer Flüchtling jeder, der „zwischen dem 1. Juni 1946 und dem 15. Mai 1948 in Palästina ansässig war und der sein Haus oder seinen Lebensunterhalt durch die Kriege 1948 oder 1967 verlor“ – sowie alle seine Nachkommen, sogar geschiedene Ehepartner mit einer anderen Staatsangehörigkeit. Das heißt, bei den Palästinensern wird der Flüchtlingsstatus – anders als bei allen anderen Flüchtlingen – bis heute vererbt. Die erdrückende Mehrheit der mittlerweile über fünf Millionen Palästinenser, die bei der UNRWA als „Flüchtlinge“ verzeichnet sind, ist also niemals geflohen, sondern erhielt diesen Status qua Abstammung.
Vor allem deshalb ist es – abgesehen davon, dass ein Recht auf Rückkehr nirgendwo verbrieft ist – auch widersinnig, von Rückkehr zu sprechen. Dennoch beharren die Palästinenser unbeirrt darauf und waren auch in keiner Friedensverhandlung je bereit, davon ab- oder sich auch nur auf einen Kompromiss einzulassen. Sie bleiben bei ihrer Maximalforderung: Über fünf Millionen von ihnen sollen auf israelisches Territorium übersiedeln und auf diese Weise die Demografie in Israel entscheidend verändern. Was das bedeuten würde, liegt auf der Hand: Die Juden wären nur noch in der Minderheit, Israel wäre kein jüdischer Staat mehr. Genau das ist auch das Ziel und deshalb der Grund, weshalb keine israelische Regierung sich jemals darauf einlassen würde. Eine solche „Rückkehr“ ist schlicht und ergreifend ausgeschlossen, mehr noch: Das sture Bestehen der Palästinenser darauf ist ein wesentliches Hindernis auf dem Weg zu einer Friedenslösung. Dennoch unterstützt die UNRWA sie in diesem Bestreben.
Mit 30.000 Mitarbeitern – von wenigen Ausnahmen abgesehen sind alle Palästinenser – ist sie die größte Einzelorganisation der Vereinten Nationen. Zum Vergleich: Der UNHCR, der sich derzeit um mehr als 60 Millionen Flüchtlinge kümmert, kommt mit 7.000 Mitarbeitern aus. Hinter der Autonomiebehörde ist die UNRWA überdies der zweitgrößte Arbeitgeber in den palästinensischen Gebieten. In den Schulen, die sie betreibt, werden Kinder – das muss man so deutlich sagen, zumal es hinreichend dokumentiert ist – antisemitisch verhetzt. Das Lehrpersonal steht zu einem großen Teil der Hamas nahe oder gehört ihr sogar an, auch in den sozialen Netzwerken betreibt es antijüdische und den Terrorismus glorifizierende Propaganda. Eine ernsthafte Initiative, daran etwas zu ändern, hat das Hilfswerk nie ergriffen. Es trägt entscheidend dazu bei, dass palästinensischen Kindern der Hass auf die Juden und ihren Staat frühestmöglich eingeimpft wird.
Die UNRWA ist nicht alternativlos
Das alles ist ein veritabler, ein ungeheuerlicher Skandal, der gleichwohl lange Zeit kaum öffentliches Interesse fand. Das scheint sich nun durch die Maßnahmen und Pläne der USA zu ändern, die nicht automatisch dadurch falsch werden, dass Donald Trump sie verantwortet. Auch andere amerikanische Präsidenten haben die UNRWA schon deutlich kritisiert, aber das verpuffte stets wirkungslos. Nun ziehen die Vereinigten Staaten augenscheinlich die Konsequenzen. Dass Kushner in Jordanien darauf gedrängt hat, die zwei Millionen dort lebenden Palästinenser nicht länger als Flüchtlinge anzusehen und zu behandeln, ist ein entschlossener Schritt, der tatsächlich das Ende der UNRWA beschleunigen könnte. Warum gerade Jordanien? Weil es das einzige arabische Land ist, das nicht nur einen Friedensvertrag mit Israel geschlossen hat, sondern Palästinensern auch seine Staatsbürgerschaft verleiht. Dass sie dort trotzdem weiterhin den Flüchtlingsstatus haben, ist deshalb grotesk.
Als „Flüchtlingsfabrik“ hat Yair Lapid, Vorsitzender der zentristischen Partei Jesh Atid, die UNRWA bezeichnet und damit den Nagel auf den Kopf getroffen. Das Hilfswerk ist nicht nur ein Moloch, es ist auch ein Anachronismus, der sich selbst erhält. „Nicht ohne Hintergedanken“ habe es „fleißig dazu beigetragen“, die Illusion der Palästinenser zu nähren, „der Status von vor 1948, dem Jahr der Staatsgründung Israels, ließe sich irgendwie wiederherstellen“, schreibt Ralf Balke in der Jüdischen Allgemeinen. Schließlich müsste sich die UNRWA „ja selbst auflösen, wenn die Flüchtlinge einfach nur Bürger der Länder wären, in denen sie seit nunmehr über vier Generationen leben“. Das wollen auch die Palästinenser verhindern, die Kushners Vorschlag erwartungsgemäß zurückwiesen. „All das dient letztendlich der Liquidierung des Themas palästinensische Flüchtlinge“, sagte etwa Saeb Erekat, Chefunterhändler der Autonomiebehörde.
Diejenigen, die den Erhalt der UNRWA befürworten und dazu noch einmal Geld locker gemacht haben – wie die Europäer –, argumentieren, dass eine Abschaffung des Hilfswerks Abertausende von Palästinensern in Not stürzen würde – vor allem finanziell und in puncto Bildung. Doch das ist keineswegs zwangsläufig. Um die tatsächlichen palästinensischen Flüchtlinge – deren Zahl wahrscheinlich bloß im niedrigen fünfstelligen Bereich liegt – könnte sich der UNHCR kümmern, die frei werdenden Gelder könnten für ein internationales Aufbauprogramm für den Gazastreifen verwendet werden, bei dem die Hamas außen vor bleiben muss. Geeignetes Lehrpersonal für die UN-Schulen sollte sich ebenfalls finden lassen, vorausgesetzt, die Lehrinhalte werden grundlegend verändert. Das ist vor allem eine Frage des politischen Willens. Die UNRWA ist alles andere als alternativlos.
