Die Auslegung der Völkermordkonvention durch den Internationalen Gerichtshof (IGH) ist völkerrechtlich zweifelhaft.
Monika Polzin
Südafrika hat im Dezember 2023 vor dem Internationalen Gerichtshof (IGH) in Den Haag ein Verfahren gegen Israel angestrengt. Die rechtliche Grundlage ist die Völkermordkonvention der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1948. Südafrika wirft Israel im Wesentlichen vor, mit der Militäroffensive in Gaza nach dem 7. Oktober 2023 einen Völkermord zu begehen bzw. diesen nicht zu verhindern.
Auch wenn der Gerichtshof dieses Verfahren noch nicht in der Hauptsache entschieden hat (und dies auch nicht in naher Zukunft zu erwarten ist), hat er im vergangenen Jahr drei einstweilige Anordnungen gegen Israel erlassen.
Provisorische Maßnahmen
Die einstweiligen Anordnungen, die in weiten Teilen gegen die Stimmen der Vizepräsidentin Julia Sebutinde und des israelischen ad-hoc-Richters Aharon Barak erlassen worden sind, verpflichten Israel insbesondere, sicherzustellen, dass das Militär keinen Völkermord im Gazastreifen begeht, einen Völkermord zu verhüten und alle in seiner Macht stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um die direkte und öffentliche Aufhetzung zum Völkermord im Gazastreifen zu verhindern und zu bestrafen.
Darüber hinaus haben die Richter auch konkrete Maßnahmen angeordnet. Die weitreichendste (aber auch inhaltlich unklarste und umstrittenste) Anordnung wurde mit der Entscheidung vom 24. Mai 2024 beschlossen. Hier ordnete der IGH an, dass Israel »seine Militäroffensive und alle anderen Aktionen im Gouvernement Rafah unverzüglich einstellen soll, die der Gruppe der Palästinenser im Gazastreifen Lebensbedingungen auferlegen könnten, die zu ihrer vollständigen oder teilweisen physischen Vernichtung führen könnten«.
Aufgrund der ambivalenten Formulierung ist hier umstritten, ob Israel zu einem unverzüglichen Waffenstillstand in Rafah verpflichtet wurde oder nur zur Beendigung derjenigen militärischen Maßnahmen, die solche Lebensbedingungen verursachen, die zur vollständigen oder teilweisen physischen Vernichtung der Gruppe der Palästinenser im Gazastreifen führen könnten. Weitere spezifische Anordnungen beziehen sich unter anderen auf die Gewährung humanitärer Hilfe und das Offenhalten des Grenzübergangs Rafah.
Bedauerlicherweise sind die einstweiligen Anordnungen in Teilen der Völkerrechtswissenschaft eher positiv aufgenommen worden. Die Hintergründe sind vielfältig und liegen neben offen israelfeindlichen Begründungen auch oft darin, dass ein Handeln des Internationalen Gerichtshofs in einem bewaffneten Konflikt als etwas per se Positives – da das Völkerrecht stärkendes Element – angesehen wird (auch wenn Mängel in der Begründung eingeräumt werden).
Meiner Ansicht nach sind die einstweiligen Anordnungen jedoch aus rechtlicher Sicht äußerst kritisch zu betrachten, da sie eine (wenn auch teilweise unklare und vage) neuartige Auslegung der Völkermordkonvention mit einer kreativen Interpretation des IGH-Statuts (also derjenigen Rechtsregeln, welche die Ausübung der Kompetenzen des Gerichtshofs regeln) verbinden. Beide Anwendungen sind schlecht begründet und können eigentlich nicht mehr mit den Auslegungsmethoden des Völkerrechts gerechtfertigt werden. Daher liegt das Argument nahe, dass der Internationale Gerichtshof hier seine Kompetenzen überschritten und ultra-vires gehandelt hat.
Rechtliche Grundlagen
Wie bereits erwähnt, ist die rechtliche Grundlage des Verfahrens zwischen Israel und Südafrika zunächst die Völkermordkonvention der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1948. Diese verpflichtet die Mitgliedstaaten in Art. I, das Verbrechen des Völkermords zu verhüten und zu bestrafen. In der internationalen Rechtsprechung ist weiterhin anerkannt, dass hierzu auch die Verpflichtung gehört, keinen Genozid zu begehen.
Art. II der Konvention definiert das Verbrechen des Völkermords: Ein Völkermord liegt vor, wenn einer der dort aufgezählten Handlungen (wie zum Beispiel die Tötung von Mitgliedern einer Gruppe [lit a.], die Zufügung von schwerem körperlichem oder seelischem Schaden an Mitgliedern der Gruppe [lit b.] oder die vorsätzliche Unterwerfung der Gruppe unter Lebensbedingungen mit dem Ziel, ihre körperliche Zerstörung ganz oder teilweise herbeizuführen [lit. c]) mit der Absicht »eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören«, begangen wird.
Dabei ist diese spezifische Absicht das besondere Unrechtsmerkmal eines Völkermords und unterscheidet ihn von anderen schweren völkerrechtlichen Straftaten wie Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit. In Art. III der Konvention sind die verschiedenen Begehungsformen aufgelistet. Hierzu zählen neben der Begehung des Völkermords insbesondere die unmittelbare und öffentliche Aufhetzung zum Genozid sowie der Versuch und die Beteiligung.
Die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofs, über die Auslegung der Völkermordkonvention zu entscheiden, folgt dabei aus Art. IX.
Eine weitere zentrale Vorschrift ist Art. 41 des IGH-Statuts. Dieser berechtigt den Gerichthof, sofern es seines Erachtens nach die Umstände erfordern, vorsorgliche Maßnahmen zu erlassen, die zum Schutz der Rechte einer Partei getroffen werden müssen. Für den Erlass einstweiliger Maßnahmen kommt es nach der bestehenden Rechtsprechung insbesondere darauf an, dass die geltend gemachten Rechte aus der Sicht der Richter plausibel sind.
Der Gerichtshof hat dabei den Maßstab in seiner Rechtsprechung nicht genau definiert, weshalb ein großer Spielraum besteht. Allgemein gilt lediglich, dass ein geltend gemachtes Recht auf einer plausiblen (und nicht völlig abwegigen) Auslegung der jeweils relevanten völkerrechtlichen Norm beruhen und für die geltend gemachten Tatsachen eine gewisse Wahrscheinlichkeit bestehen muss, die aber nicht näher spezifiziert wird.
Die Anordnungen
Vor dem Hintergrund dieses vagen Maßstabs kam der Internationale Gerichtshof zu dem Ergebnis, dass zumindest einige der von Südafrika geltend gemachten Rechte plausibel sind. So stellte er in der Anordnung vom 26. Januar 2024, Rn. 54 fest: »Dies gilt für das Recht der Gruppe der Palästinenser im Gazastreifen auf Schutz vor Völkermord und der damit verbundenen verbotenen Handlungen gemäß Artikel III [der Völkermordkonvention] sowie für das Recht Südafrikas, von Israel die Einhaltung seiner Verpflichtungen aus der Konvention zu fordern.«
Das Besondere ist dann, dass der Gerichtshof bei der Begründung dieser Schlussfolgerung in keiner Weise erörtert, ob die von Art. II der Völkermordkonvention geforderte Absicht vorliegt, »eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe als solche ganz oder teilweise zu zerstören«, vielmehr schweigt er hierzu. Das gleiche gilt für die ausdrückliche Spezifizierung, welche Verpflichtungen aus Art. I der Konvention von Israel möglicherweise verletzt sein könnten.
Vielmehr rechtfertigen die Richter die Plausibilität im Wesentlichen mit zwei Kernargumenten: Dem Ausmaß der Zerstörung im Gazastreifen und den Aussagen von drei israelischen Politikern (Israel Katz, Yoav Gallant und Isaak Herzog). Dabei können diese auch nicht als impliziter Beleg für die Plausibilität einer genozidalen Absicht des israelischen Militärs angesehen werden. So hatte der damalige Energieminister Israel Katz schon keine Kontrolle über die Armee. Die Äußerungen des Präsidenten Isaak Herzogs und des damaligen Verteidigungsministers Yoav Gallant fordern keinesfalls ausdrücklich die Auslöschung der Palästinenser, sondern richten sich primär gegen die Hamas.
Zudem ist eine isolierte Betrachtung dieser Aussagen ohnehin ungenügend, da alle anderen Beweise, die gegen eine genozidale Absicht sprechen, ignoriert werden. Hierzu gehören insbesondere die Maßnahmen der israelischen Armee zum Schutz der palästinensischen Zivilbevölkerung, dass die offizielle israelische Politik allein gegen die Hamas gerichtet ist und die Hamas selbst den Krieg begonnen hat.
Da der Gerichtshof sich nicht mit der Frage der Absicht befasst und auch die Frage, welche Pflichten möglicherweise verletzt sein könnten, nicht beantwortet, müssen die Anordnungen ausgelegt werden. Hier zeigen sich zwei mögliche Lesarten: Einerseits können sie so verstanden werden, dass sie sich auf die Pflicht beziehen, einen Völkermord zu verhüten (da in dieser Lesart die Auseinandersetzung mit der genozidalen Absicht bei dem Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht notwendig ist).
Andererseits können sie so ausgelegt werden, dass sie sich auch auf die Pflicht, keinen Völkermord zu begehen, beziehen. In beiden Varianten beruhen die Anordnungen aber auf einer sehr weiten Auslegung der Völkermordkonvention. Da der Gerichtshof zur Absicht schweigt, sieht er sie im Rahmen der einstweiligen Maßnahmen als irrelevantes Element an. Das heißt für den Fall, dass man die einstweiligen Anordnungen so versteht, dass sie sich auch auf die Verpflichtung beziehen, keinen Genozid zu begehen, wird dieses Gebot in Art. I wie folgt verstanden: Eine Vertragspartei muss in einem bewaffneten Konflikt so handeln, dass das Risiko minimiert wird, dass Lebensbedingungen im Sinne von Art. II (lit c.) der Völkermordkonvention entstehen, welche die körperliche Zerstörung einer Gruppe ganz oder teilweise herbeiführen könnten.
Ähnliches gilt, wenn man die Anordnungen so versteht, dass sie lediglich die Pflicht betreffen, einen Völkermord zu verhüten (so lautet insbesondere das Argument des deutschen IGH-Richters Georg Nolte). Auch in dieser Konstellation liegt eine weite Auslegung der Völkermordkonvention vor. Das Gebot, einen Völkermord zu verhindern, bedeutet hier »Selbstprävention«. Die weite, von der Rechtsprechung verwendete Formel, dass ein Staat das Beste tun müsse, um einen Völkermord zu verhindern, wird dann so verstanden: Ein Staat muss in einem Krieg das Risiko minimieren, dass Lebensbedingungen im Sinne von Art. II (lit c.) der Völkermordkonvention entstehen, um so die Gefahr zu verringen, selbst einen Genozid zu begehen.
Das heißt, in beiden Varianten wird die Völkermordkonvention so interpretiert, als regle sie eine umfassende Sorgfaltsverpflichtung, in einem bewaffneten Konflikt keine Lebensbedingungen für die Zivilbevölkerung der Gegenseite entstehen zu lassen, die möglicherweise von Art. II (lit c.) der Konvention umfasst werden, um so das Risko eines Genozids zu minimieren. Das kann man positiv, als einen umfassenden Schutz der Zivilbevölkerung in einem bewaffneten Konflikt, sehen und daher für wünschenswert halten.
Völkerrechtlich zweifelhaft
Das Problem mit dieser Lesart ist jedoch, dass sie eigentlich nicht mehr mit den im Völkerrecht maßgeblichen Auslegungsregeln gerechtfertigt werden kann. Der erste Grund ist, dass eine solche Auslegung den Wortlaut und den Sinn und Zweck der Konvention ignoriert, wonach der Unrechtsgehalt des Völkermords durch die genozidale Absicht beschrieben wird. Eine Handlung ohne Genozid-Absicht ist eben kein Völkermord.
Der Hauptgrund ist jedoch die Auslegungsregel, wonach auch weitere anwendbare Regeln des internationalen Rechts bei der Interpretation berücksichtigt werden müssen. Relevant sind hier die spezifischen Regeln des humanitären Völkerrechts zur Verhinderung des Leids der Zivilbevölkerung. Diese werden aber vom IGH komplett ausgeblendet. Stattdessen wird die Völkermordkonvention zu einer umfassenden Sorgfaltsverpflichtung in einem bewaffneten Konflikt umgedeutet.
Darüber hinaus kombiniert der Gerichtshof diese weite Auslegung der Völkermordkonvention mit einer neuartigen und kreativen Anwendung von Art. 41 des IGH-Statuts. Wie bereits oben dargelegt, regelt Art. 41 des IGH-Statuts die Befugnis des Gerichtshofs, einstweilige Maßnahmen zu erlassen. Die progressive Anwendung folgt daraus, dass der Gerichtshof sich in den einstweiligen Anordnungen gegen Israel nicht darauf beschränkt, die abstrakten Verpflichtungen der Konvention zu wiederholen wie die Verpflichtung, keinen Völkermord zu begehen oder diesen zu verhüten. Vielmehr geht der Gerichtshof in Abweichung seiner bisherigen Rechtsprechung einen Schritt weiter: Er ordnet auch spezifische Maßnahmen an wie die ambivalent formulierte Anordnung, den Militäreinsatz in Rafah zu beenden oder den Rafah-Grenzübergang offen zu halten.
Dies ist ein Novum in Rahmen der Rechtsprechung zu Art. I der Völkermordkonvention. In früheren Entscheidungen hatte sich der Gerichtshof stets auf die abstrakte Wiederholung der allgemeinen Verpflichtungen aus der Völkermordkonvention beschränkt. Und das geschah aus gutem Grund. Eine Besonderheit des internationalen Staatshaftungsrechts ist, dass ein Staat nur dann für eine Unterlassung völkerrechtlich verantwortlich ist, wenn die zu verhindernde Handlung tatsächlich eintritt. Bezogen auf die Völkermordkonvention bedeutet das, dass ein Staat nur dann völkerrechtlich verantwortlich ist, einen Völkermord nicht verhütet zu haben, wenn tatsächlich ein Völkermord im Sinne von Art. II und III der Konvention begangen wird.
Diese Regeln werden aber nunmehr durch die spezifischen einstweiligen Anordnungen umgangen, die völkerrechtlich bindend sind. Israel werden konkrete präventive Pflichten auferlegt, ohne dass ein Völkermord auch nur ansatzweise belegt ist. Dies zeigt erneut eine kaum vertretbare Interpretation, denn auch das IGH-Statut ist angesichts anderer relevanter Regeln des Völkerrechts auszulegen. Hier werden aber ohne Begründung die völkergewohnheitsrechtlichen Regeln zur Staatenverantwortlichkeit ignoriert.
Theoretisch könnte der IGH dies noch im Hauptsacheverfahren korrigieren, indem er dann die spezifischen einstweiligen Anordnungen nur dann als verletzt ansieht, sollte er einen Völkermord bejahen. Da der IGH aber zu all diesen Implikationen in den einstweiligen Anordnungen schweigt, ist eine solche Variante eher unwahrscheinlich.
Fazit
Abschließend gilt also, dass der IGH durch eine weite und vage Auslegung der Völkermordkonvention, kombiniert mit einer kreativen und neuartigen Anwendung von Art. 41 IGH-Statut, Israel in einem hochpolitischen Verfahren mit einstweiligen Anordnungen belegen konnte. Gleichzeitig hat der IGH sich selbst eine neue Rolle gegeben. Er präsentiert sich durch das Erlassen völkerrechtlich bindender, präventiver einstweiliger Maßnahmen aufgrund einer progressiven Auslegung der Völkermordkonvention als das neue ultimative Organ zur Verhütung von Genozid in einem bewaffneten Konflikt.
Es stellt sich daher die Frage, ob der Gerichtshof hier möglicherweise außerhalb seiner Kompetenzen – also ultra-vires – gehandelt hat. Ein Kernproblem des Völkerrechts ist jedoch, dass es keine allgemein anerkannte ultra-vires-Doktrin gibt. Im Gegenteil wird die Frage, wann internationale Gerichte außerhalb ihrer Kompetenzen handeln, im Völkerrecht kaum behandelt.
Vielmehr gilt, dass oftmals auch weitgehende und progressive Auslegungen internationaler Gerichte in der Literatur eher positiv behandelt werden, da sie als ein das Völkerrecht stärkendes Element angesehen werden. Das unterscheidet die völkerrechtliche Diskussion vom Europarecht. Hier wird kontrovers erörtert, ob und unter welchen Voraussetzungen der Europäische Gerichtshof außerhalb seiner Kompetenzen handeln kann. In diesem Kontext wird oft angeführt, dass willkürliche Entscheidungen, die offensichtlich in keiner Art und Weise mehr mit den anerkannten Auslegungsmethoden gerechtfertigt werden können, ein kompetenzwidriges Handeln darstellen.
Wendet man diesen Maßstab auf die einstweiligen Anordnungen des IGH gegen Israel an, liegt ein solches Handeln nahe. Die Auslegungen der Völkermordkonvention und des IGH-Statuts können eigentlich nicht mehr mit den völkerrechtlichen Auslegungsregeln gerechtfertigt werden. Der IGH begründet seine Schlussfolgerungen kaum und bleibt vielmehr vage und unbestimmt. Darüber hinaus weicht er in zentralen Punkten wie der Auslegung von Art. 41 IGH-Statut von seiner bestehenden Rechtsprechung ab, ohne diese Abweichung näher auszuführen.
Da es jedoch keinen international anerkannten ultra-vires-Standard gibt, ist eine endgültige Schlussfolgerung schwierig. Nichtsdestotrotz können die einstweiligen Anordnungen klar als ein trauriger Moment des Völkerrechts verstanden werden. Das Völkerrecht wird, wie schon so oft, zum Nachteil Israels angewendet und verdreht.
Besonders nachdenklich stimmen die einstweiligen Anordnungen aber auch, sieht man die Bilder sogenannter »propalästinensischer Demonstrationen«, in denen auch der angebliche Genozid im Gazastreifen angeprangert wird. Einen solchen geben die einstweiligen Anordnungen aber gar nicht her; vielmehr sind sie Ausdruck eines (zu weitgehenden) Verständnisses der Völkermordkonvention, dass sie menschliches Leid in einem bewaffneten Konflikt minimieren soll. Eine fatale progressive Auslegung in einer Welt des explodierenden Antisemitismus.
(Monika Polzin ist Universitätsprofessorin für Völkerrecht und öffentliches Recht an der WU Wien und Vorstand des Instituts für die Internationalisierung des Rechts. Der Beitrag basiert auf einer ausführlichen Abhandlung zu den einstweiligen Anordnungen, die demnächst in der Israel Law Review erscheinen wird.)
